能源安全的概念已從單一的石油擴展到天然氣和煤炭，又擴展到電力、核電、新能源，再擴展到鋰、鈷等新能源關鍵礦產資源，再到能源體系與整體系統(tǒng)，加之近年來的綠色低碳推進，其內涵與外延不斷豐富和拓寬（見《能源安全大戰(zhàn)①：全球危機蔓延，安全壓力巨大》），全球各國不一而同地將穩(wěn)定能源基礎列入國家戰(zhàn)略安全之首。

面對錯綜復雜的國際形勢、全球發(fā)展的不均衡、“雙碳”目標下的能源轉型、以及近年來能源行業(yè)的急劇波動，在今后相當長的時期內，我國面臨的巨大挑戰(zhàn)是，能源的飯碗能否牢牢端在自己手中，飯碗中是不是有足夠的“米”，“米”的價格會不會太貴？

2021年，全國范圍內煤炭供應短缺，價格暴漲，油價氣價順勢攀升，多個省份“拉閘限電”，北方地區(qū)供暖極其緊張。2022年，火電企業(yè)依然全面虧損，煤油氣價依然處于高位，各地“有序供電”此起彼伏，川渝地區(qū)氣候異常導致電力緊張持續(xù)近3個月，給制造業(yè)產業(yè)鏈、經(jīng)濟與民生帶來多方面的負面影響。2023年，全球煤油氣價格依然處于高位，雖有下降，但受各種因素影響，波動頻率和幅度更難以捉摸。

這三年，我國能源安全的飯碗出了問題，那么，誰對這個飯碗負責？誰應該負責？或者說，穩(wěn)定能源基礎，誰來兜底責任？ 

一、 國家能源安全：三個世界的思維模式

當今世界，能源早已全球化。一個國家的能源安全不僅僅限制在一國之內，即所謂的“能源自給”，更應該放在國際市場中去考量，也就是說，一個國家的能源安全需要其他國家支持，需要國際市場支撐。

由于能源資源稟賦的差異，各國在全球發(fā)展中的地位決定了能源安全的思維和對策有所不同，我們將世界劃分為“三個世界”

（一）三個世界

首先，美國是世界頭號大國與強國，是“地球村”的“老大”，它既要保證國內能源安全，又要強化其對世界的領導權，大體而言，美國將全球各國畫了四個圈。

核心圈：美國；

死黨圈：歐盟、以色列、加拿大、墨西哥、日本、韓國、澳洲、新西蘭等國；

競爭圈：中東、印度、亞洲、拉美、非洲等國家地區(qū)；

敵對圈：中國、俄羅斯、伊朗、委內瑞拉、朝鮮等國。

當然，這樣的劃分是相對的，經(jīng)常隨國際關系與國內政治變化而調整。例如，中東一些國家可能納入死黨圈；隨著中美關系變化，中國也一度在競爭圈。

在美國的四層圈中，核心圈是“美國利益最大化”。在“美國利益最大化”基礎上，照顧并保護死黨圈的各項利益，再到競爭圈的利益。當然，如果美國為了自身利益，有些國家必須要作出犧牲的話，首先犧牲競爭圈國家的利益，再犧牲死黨圈國家的利益，聯(lián)合起來共同對付的則是敵對圈國家。

其次，中國是世界二號大國，是“地球村”經(jīng)濟體量的“老二”。中國一直奉行“獨立自主”的外交方針，不可能進入美國的死黨圈，雖然時不時進入競爭圈，但由于體制、文化、模式等的差異以及冉冉上升的經(jīng)濟體量，美國更多的時候將中國劃到敵對圈。

雖然中國堅持“獨立自主”方針與“不結盟”原則，但事實上，與世界各國的關系也有親疏遠近之分。

核心圈：中國；

兄弟圈：俄羅斯、巴基斯坦、伊朗、委內瑞拉、朝鮮等國（基本上是美國的敵對圈）；

朋友圈：亞非拉的一些欠發(fā)達國家、中東某些國家；

合作圈：歐洲各國、以色列、日韓、澳新、中東一些國家及亞非拉某些國家等；

敵對圈：美國及其少數(shù)“走狗”。

雖然我國一直希望將美國列入合作圈，甚至朋友圈，但美國態(tài)度迥然。俄羅斯遭削弱后，中國當之無愧成為挑戰(zhàn)美國世界權威及全球規(guī)則制定者和維護者的潛在對手，因此，在未來相當長時期內，無論是民主黨還是共和黨當政，都會將中國長期固定在其敵對圈中。

雖然在某些特殊時期，美國對華政策有所緩和，例如，既要應對俄烏戰(zhàn)爭，又要面對巴以沖突時，不希望再挑起其他區(qū)域沖突，權宜之計，選擇緩和兩國關系，一定程度上安撫中國。一旦這些沖突得以緩和，中國又將成為美國頭號目標。

所以，現(xiàn)在的世界是三個世界：一是美國、二是中國、三是其他國家。

美國、中國都是群主，各帶幾個群。其他各國都不得不選群，選擇跟隨；他們可以選多個群，可以進，也可以退。

（二）三套思維

作為群主，絕對領導者，在重大問題上，特別是美國重大利益上，美國堅持“霸權主義”思維，死黨圈各國幾乎無條件服從，否則，美國會使用各種手段予以制裁或懲罰。

對競爭圈國家，美國的支持與幫助大多是有條件的，需要以資源、經(jīng)濟、軍事、政治等利益作為交換。

對威脅美國利益與安全（包括能源安全）的機構甚至國家，美國會采取經(jīng)濟、情報、外交、分化、內亂、暗殺、武力、顛覆等各種手段，制造障礙、混亂或動蕩，確保美國長期利益和安全。

相比較，中國奉行“人類命運共同體”的大同思維，以友好、和平與共贏的理念與各國開展合作，特別的是，與欠發(fā)達國家合作及支持幾乎沒有任何政治、經(jīng)濟等附加條件。

其他各國幾乎都是跟隨者。俄羅斯本是“一霸”，但由于經(jīng)濟體量太小，全球影響力大減。這次俄烏戰(zhàn)爭，俄烏雙方消耗資源和國力太大，短期內俄羅斯難振雄風。

各國選擇跟隨，雖然也講淵源、制度、文化和理念等，但起決定作用的仍然是利益，所謂“有奶便是娘”。跟隨美國利益大，大概率選擇跟美國；跟隨中國利益大，大概率會掉頭選中國；也有國家左右逢源，腳踩兩只船。世界很現(xiàn)實，也很無情。

（三）三種對策

在能源安全上，美國優(yōu)先保證本國供應充分，而且要控制國內價格漲幅，否則，能源價格暴漲引起的價格普漲及社會性的通貨膨脹，會讓選民不滿，大概率導致選票流失。

近期俄烏戰(zhàn)爭，歐盟各國雖有不同意見甚至不少怨言，但仍選擇服從美國，并高度一致地通過決議，全面制裁俄羅斯，包括限制俄羅斯油氣出口。為此，歐盟飽受能源危機困擾。

作為“老大”，美國確實動員本國及全球資源，甚至施壓中東國家增加油氣產量，向歐洲緊急運送一批批油氣。

為了進一步削弱俄羅斯及中國兄弟圈實力，美國大可能選擇犧牲烏克蘭，“棄卒保車”，讓俄烏戰(zhàn)爭長期化，拖窮拖垮俄羅斯（見《石油大戰(zhàn)⑧：新局已成？》）。

對敵對圈國家，美國會借機時不時使用特別行動，破壞這些國家正常生態(tài)，讓敵對圈各國無暇挑釁美國的全球霸權。

霸權主義也會承擔相應的后果，例如，飽受世人同情和惋惜的美國911事件，本質上是美國霸權主義長期施壓下的“狗急跳墻”，直接導致美國“搬石頭砸自己的腳”。

在合作共贏原則下，中國與世界各國開展全方位的合作，得到多數(shù)國家的歡迎和認可，但是，在“外事無小事”導向下，中國也曾做過一些傻事，如曾經(jīng)“勒緊褲腰帶”支持兄弟國家；碗里能源稀薄，也要撥一部分給兄弟國家；無條件無交換免除一些欠發(fā)達國家債務；讓少數(shù)“流氓”國家認為中國是“人傻錢多”等。

跟隨國，一方面脅于美國的霸權，擔心危及政權穩(wěn)定；另一方面又希望與中國合作，互利共贏，利益總是最為重要的考量之一，有的偏向眼前利益，有的偏向長期利益。

作為跟隨國家，歐洲各國只能“跪謝隆恩”。俄烏戰(zhàn)爭后，美國為其死黨歐洲的能源安全也是盡心盡力。雖然價格偏高，美國油氣商大獲其益，但總算保證了歐洲的基本供應。

一些國家，政治低效、外匯枯竭、債務高企、危機重重，如果沒有大國支持，特別是美國或中國，能源危機或將成為其政權倒塌的導火線。

二、 美國能源安全：二駕馬車的運行邏輯

為什么美國特別看重能源安全？

曾經(jīng)，美國一度是能源消耗及進口最大的國家。能源市場的波動，牽一發(fā)而動全身，直接對經(jīng)濟發(fā)展和人民生活產生嚴重影響。任何總統(tǒng)上臺后，都不得不高度重視能源。美國選民認為，如果一個總統(tǒng)連能源安全都管不好，還能相信他為國家和人民造福嗎？

美國聯(lián)邦政府機構中，哪些機構在抓能源安全？

（一） 美國能源部（Department of Energy）

聯(lián)邦政府設立能源部的邏輯是什么？

上世紀70年代之前，能源相對充足并且價格低廉，能源企業(yè)充分競爭構建了穩(wěn)健的能源產業(yè)鏈體系，聯(lián)邦政府幾乎無所作為，也無需作為。

1973年第一次石油危機爆發(fā)，全球油價暴漲，能源市場與石油安全受到挑戰(zhàn)。一方面，第一次石油危機加快聯(lián)邦政府在國家層面重組能源相關的政府機構，包括立法、政策與監(jiān)管等機構，以便于聯(lián)邦政府全面管理，保證能源市場失靈時國家能源安全；另一方面，核能商業(yè)化發(fā)展很快，核帶來的國內外風險急劇上升，需要對核安全和監(jiān)管進行升級。

1977年10月，根據(jù)聯(lián)邦能源部組織法案（The Department of Energy Organization Act）設立了美國能源部。能源部承接了所有國家核能機構以及從曼哈頓工程啟動后的核相關的國防責任，同時將聯(lián)邦12個部屬機構中能源相關的部門合并進來。

美國能源部的主要職責就是，以科技為抓手確保能源安全與能源發(fā)展。隨著執(zhí)政黨與總統(tǒng)更替，作為內閣成員的能源部長一般隨之調整，能源部的工作重點也在調整之中。

上個世紀70年代，能源部工作重點是能源產業(yè)發(fā)展及監(jiān)管；80年代，偏重核武器研發(fā)和生產；隨著冷戰(zhàn)結束，90年代，轉向核武器銷毀中的環(huán)境問題、核武器管理以及不擴散推動；進入本世紀，能源部側重于推動能源、環(huán)境及核能的科技進步，保障國家安全和繁榮，并尋求國家能源系統(tǒng)的轉型，保持清潔能源技術和安全等方面全球領先。

能源部下屬若干部門，其中三個專業(yè)部門為基礎設施辦公室、科學與創(chuàng)新辦公室、核安全與國家核安全管理辦公室。其中，科學與創(chuàng)新辦公室下屬有17個世界著名的國家實驗室，近期核聚變取得重大突破的就是其中之一。

著名的美國能源信息管理局（US Energy Information Administration(EIA)）以及國家戰(zhàn)略石油儲備辦公室（Strategic Petroleum Reserve(SPR)）都是能源部的下屬機構。

2023年，能源部的總預算為482億美元，比2021年度提高15.1%。其中，基礎設施21億，科學創(chuàng)新147億，核安全與管理214億；環(huán)境管理76億；其他部門24億。

總結而言，美國能源部既保障近期的國家能源安全及國家安全，包括推進核不擴散、核武器安全、戰(zhàn)略石油儲備、保護能源基礎設施免受攻擊等，又通過科技創(chuàng)新應用確保能源科技全球領先，為未來能源安全打好基礎。

（二）聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（The Federal Energy Regulatory Commission(FERC)）

FERC隸屬于能源部，但它是一個獨立的監(jiān)管機構，監(jiān)管各州之間電力、天然氣和石油的輸送，評估并確定油氣管道的成本、輸送收費標準與費率，為跨州天然氣管網(wǎng)、天然氣儲備項目、LNG接收站等提供審查，為水電等項目頒發(fā)許可證等。

通過合適的監(jiān)管與市場手段，F(xiàn)ERC致力于協(xié)助所有的能源用戶在合理的價格下，獲得可靠的、安全的、穩(wěn)定的、及經(jīng)濟有效的能源服務，為此，F(xiàn)ERC密切關注并嚴格制止操縱市場行為，確保能源市場的有效性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。

三、 中國能源安全：碎片管理的責任兜底

我國能源行業(yè)是從計劃經(jīng)濟體制下政企合一演變而來。經(jīng)過政企分開、政府機構與職能多次調整、國有能源企業(yè)的分分合合、民營資本的謹慎進入，如今形成了中國特有的能源體制與能源市場。其基本特征如下：

（一）一些領域依然存在政企不分，企業(yè)干了政府的事；

（二）政監(jiān)不分，習慣于自己制定政策自己監(jiān)管；

（三）政出多門，上到中央下到地方，各管一塊；

（四）習慣于重審批輕監(jiān)管，滋生很多腐敗機會；

（五）一些監(jiān)管政策偏向行業(yè)壟斷者和既得利益者；

（六）監(jiān)管機構職能分散，存在重復交叉與錯位缺位；

（七）一些領域形成監(jiān)管真空，消費者權益保護不夠；

（八）行業(yè)集中度高，遠沒有形成良好的市場機制；

（九）能源行業(yè)法律法規(guī)嚴重滯后，廢改立不及時；

（十）重大危機預防機制不足，應急措施與手段落后。

就國家能源安全問題，多元化、碎片化、“九龍治水”式的管理模式下，責權利未能有效對應，沒有一個機構可以單獨承擔責任。

請問：

能源總體供應緊張，包括煤炭、石油、天然氣、電力等，哪個部門應該承擔責任？

能源區(qū)域性供應緊張，包括煤炭、石油、天然氣、電力等，哪個部門應該承擔責任？

能源結構性供應失衡，哪個部門應該承擔責任？

能源價格持續(xù)上漲甚至暴漲，哪個部門應該承擔責任？

能源基礎設施嚴重受損及惡性事故等導致人員與經(jīng)濟重大損失，哪個部門應該承擔責任？

國家未來的能源供應穩(wěn)定，包括煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等，哪個部門應該承擔責任？

未來雙碳目標和能源轉型未完成，哪個部門應該承擔責任？

四、 應對能源安全：綜合管理部門之必要

在應對國家能源安全以及相關的各項重大事務上，整合并組建綜合能源管理部門及相應的國家能源監(jiān)管委員會極其必要。

（一）政府能源行業(yè)管理模式

政府對行業(yè)管理需要解決政策制定和行業(yè)監(jiān)管之間的關系即政監(jiān)關系、集中監(jiān)管和分散監(jiān)管的關系、中央和地方的關系及政府和市場的關系等。

政監(jiān)關系采取政監(jiān)合一還是政監(jiān)分開模式？在政策制定和行業(yè)監(jiān)管上，小國偏向政監(jiān)合一，大國偏向政監(jiān)分開；小行業(yè)偏向政監(jiān)合一，大行業(yè)偏向政監(jiān)分開。

監(jiān)管模式上采取集中監(jiān)管還是分散監(jiān)管？從橫向上分，有統(tǒng)一監(jiān)管和分段監(jiān)管兩種主要模式；從縱向上有集中監(jiān)管和分級監(jiān)管兩種模式。統(tǒng)一監(jiān)管和集中監(jiān)管是比較理想的模式。

我國是一個大國，能源是一個基礎性的特大行業(yè)，在國家治理上，應該盡快走向“政監(jiān)分開，集中監(jiān)管”模式，保證政策制定和政策執(zhí)行之間的相互制約，增加政策制定的透明度，提高政策執(zhí)行和行業(yè)監(jiān)管的效率。

為此，需要整合并組建一個綜合能源管理部門制定統(tǒng)一政策，也需要一個能源監(jiān)管委員會去執(zhí)行政策并對市場進行統(tǒng)一、集中監(jiān)管，確保“三公”（即公開、公平、公正）統(tǒng)一市場的推進和落實。

（二）國家能源安全主體責任

在國家能源安全這一核心議題上，有三大重任與責任：

一是要解決近期的能源供應安全，包括總量、區(qū)域、結構、設施與系統(tǒng)等；

二是要為未來的能源供應安全做好準備，確保國家安全的未來能源保障；

三是維護好能源市場，讓市場機制真正發(fā)揮作用。在市場失靈，如價格持續(xù)上漲甚至暴漲等情況下，政府能夠及時并有效干預。

國家需要綜合能源管理部門這一大機構做抓手，并承擔以上三大重任與責任。綜合能源管理部門可承擔第一、二項責任，能源監(jiān)管委員會可承擔第三項責任。

（三）群主國際示范責任擔當

如前所言，中國被美國擠到敵對圈，只能被迫自建群、自組群，帶領兄弟圈和友好圈國家，與合作圈各國加強友好合作，爭取緩和美國的敵對心態(tài)。

當前，中國必須要率先解決好自身的問題，中國的能源更安全、模式更高效、管理更規(guī)范、技術更先進，才對兄弟圈和友好圈國家形成示范效應，對這些國家才更有向心力；與合作圈國家的合作才更有吸引力。

中國能源基礎扎實，經(jīng)濟復蘇強勁，才能給兄弟圈、友好圈和合作圈的各國以更大的信心、更多的共贏商機，也更有能力在兄弟圈和友好圈國家出現(xiàn)能源危機時出手相助。

中國和平發(fā)展也會讓美國逐步放棄戒心，將來或有機會變成美國的競爭圈對手或伙伴，可以共謀全球可持續(xù)發(fā)展。

能源安全、模式高效、管理規(guī)范、技術先進、市場穩(wěn)健，都需要有責任主體即綜合能源管理部門及監(jiān)管委員會的有效運行和支撐。

（四）應對未來能源低碳轉型

未來，全球綠色發(fā)展與能源轉型加快，電能替代與可再生能源比例高速增長，能源體系面臨氣候突變、電網(wǎng)效率、系統(tǒng)沖擊等更嚴峻的新挑戰(zhàn)，如何在新形勢下保障國家能源安全，更需要深化能源體制機制的改革（參見《電力大戰(zhàn)10：新能發(fā)展瓶頸，如何有效突破？》）

整合現(xiàn)有能源分散化“九龍治水”模式，組建綜合能源管理部門既是新一輪能源體制改革的必然，也是未來深化能源體制改革及能源轉型的主導機構和責任機構。如果能源改革不成功，能源安全沒達標，能源轉型未完成，綜合能源管理就得承擔兜底責任；能源市場不作為，能源監(jiān)管委員會就得承擔兜底責任。

四十多年來，經(jīng)過多部門合并重組、兩黨多次輪流執(zhí)政、歷經(jīng)16任能源部長，內部管理持續(xù)調整優(yōu)化，在國家能源安全的三項責任上，大國管理模式中，美國現(xiàn)有“二駕馬車”模式比較有效，得到普遍公認。

同樣是大國，中國參考美國的經(jīng)驗教訓，吸取其精華，結合中國國情，整合并組建綜合能源管理部門及能源監(jiān)管委員會，推進“政策監(jiān)管相對獨立，集中監(jiān)管兼顧分散，分工明確、權責清晰”的管理體制，時機已經(jīng)成熟，改革恰逢其時。

整合后的綜合能源管理部門可以是現(xiàn)有的國家發(fā)展改革委，也可以是新的大能源部，如此，我國能源安全的飯碗就有了責任兜底，深化改革就有了推動力量，應對國際能源博弈就有了牽頭主體。

（本文經(jīng)作者授權發(fā)布，僅代表作者觀點。本文得到能源行業(yè)一些專家和領導的指導和建議，在此表示感謝。作者來自于國合洲際能源咨詢院。該機構專注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關領域的深度研究、評估和咨詢。）