讀《能源局關于征求2015年光伏發電建設實施方案意見的函》

2015年初，原國家能源局長吳新雄把今年的光伏電站建設指標發布權留給了新任的努爾局長。2014年的指標是14GW，只完成了10GW。2015年的指標是15GW，業內人士關注今年的完成情況，更關注新任局長的管理風格，畢竟這是新任局長治下第一個有關光伏產業的文件。

研讀《能源局關于征求2015年光伏發電建設實施方案意見的函》（簡稱“意見”），給老紅最大、最直接的感受是，“意見”是起草于吳新雄時代還是起草于努爾.白克力時代并不重要，重要的是它是國家能源局圍繞光伏產業發展的一篇難得好文，重要的是它讓業內感受到國家能源局的進步。

因為從事光伏產業宏觀市場研究，持續研讀政策成為老紅的必修課程，以往卻極少發表感受，因為除了《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》曾讓老紅拍案、為之一振外，若干文件總是讓人覺得“應該”，難以讓人覺得“意外”。“意見”讓老紅“意外”了，意外在“意見”突出強調市場運作的色彩，意外在“意見”突出強調政府行為與市場行為的共同作用。它表現在這樣幾個方面：

其一，強調市場化，終于推出“招標制”。老紅估算現在每年的“路條”成本約在10億元人民幣左右，2014年能源局為此連下多文仍屢禁不止，根本原因在于“路條”是分配制環境下的必然產物。分配制一日不改，“路條”現象一日不除。老紅所以始終呼吁招標制，是因為在光伏這個非完全市場化產業，市場中的問題應當更多地交給市場去解決。在推行招標制的過程中，逐步完善招標制的相關環境是時間問題，而鏟除“路條”問題則是事關光伏產業市場化發展的根本問題。“意見”明確提出：“鼓勵地方能源主管部門采取招標等競爭性方式選擇……”“鼓勵地方能源主管部門通過競爭性方式進行項目資源配置”。

其二，指標分配合理，分布式政策引人注目。例如河北省的指標是1個GW，這是除新疆之外分配額度最多的省份之一，也是與往年大不相同的，其目的應在引導當地減排、促進京畿地區減少霧霾。論及分布式光伏建設指標，完成2014年8GW的目標原本就是個美好的愿望，完成2015年7GW的目標，老紅仍舊難持樂觀態度。但無論如何“意見”的數字已經趨于冷靜，并且對屋頂電站提出“對各地區提出最低任務指標，但不設年度規模上限。”

其三，靈活行政手段，促進最佳的市場效果。以往的國家文件為了達到一種效果，更習慣于使用“祈使句”。“意見”不是這樣，為了鼓勵競爭、補貼電價下浮，采用了一種協商的激勵語氣：“對上網電價降低幅度10%以上的項目，國家能源局將按擴大1倍調增規模指標；上網電價降低幅度10%以內的，按比例相應擴大規模。”老紅為這一政策拍案叫絕。

其四，強調市場化的靈活性，不弱化行政手段的權威性。市場經濟離不開政策法律與市場手段的“兩手都要硬”，非完全市場化的光伏產業尤其如此。“意見”不但沒有因為強調市場化而弱化行政手段，反而突出強調行政手段的積極作用。比如對建設指標的總量控制問題，態度明確而堅定，強調“新增備案開工的光伏電站項目規模不得超過年度實施方案中集中式光伏電站并網規模指標”；比如根據過去并網延后形成損失的現實，要求“按月銜接光伏電站和配套電網建設進度，”以實現全年均衡發展，避免年底搶裝；再比如強調“建立按月檢測、按季調整、年度考核的動態管理機制。”

總之，研讀“意見”，撲面而來的是“市場化”三個字，這是抓住了當前中國光伏發展的核心問題和制定政策的關鍵問題。

過去數年，光伏輿論中人從補貼到融資要求政策扶持的呼聲不斷，似乎政策一出就會手到病除，其實大謬也。光伏產業的發展，盡管離不開非市場化的政策手段，但它首先是一個產業，而不是一個政治運動，考核它的不僅應是一個數量指標，更應是個經濟指標，政策手段只有與市場手段形成最佳結合才會有最佳的經濟結果。

縱觀中國光伏電站市場發展過程，老紅說過，如果將政策力度與光伏電站安裝結果看做一對函數，將政策設作縱軸，時間設作橫軸，比較市場化成熟國家，我國光伏電站安裝結果的曲線斜率一定不是最優的。例如2014年的中國光伏產業，政策、供給、需求都是最好的，市場結果卻不是最好的，原因在于我國光伏產業政策落實的市場化環境不是最優的。

老紅過去一直有著一種擔心：2004年開始，靠著國際市場需求，中國建立起了一批最具國際競爭力的光伏企業。2012年開始，伴隨國內終端市場開始，中國未必能強化這個最具國際競爭力的光伏產業。因為如果不突出強調市場化，現在強大的中國光伏就會變得外強中干，變得不那么強大。

比較“意見”和《2014年光伏發電年度新增建設規模的通知》，最突出的感覺是，一個國家文件必須具有權威性和強制性，但并不意味因為有了這兩點就一定會產生最好的結果。最好的結果應當產生在政策與市場手段的完美結合，產生在政策的手段要盡量市場化的手段落實。在這方面，“意見”開創了中國光伏產業政策的新時代。