從2013年國發24號文首次出臺光伏用地方面的相關政策以來，土地問題便一直貫穿著光伏行業，盡管在十余年的發展歷程中，從國家到各省市級均出臺了多個光伏用地政策，但光伏用地問題，尤其是土地稅，由于國家層面始終未有一個明確的指引性文件，逐步演變成了當下光伏行業最大的風險點之一。

近日，有投資商告訴筆者，光伏電站的土地使用稅或耕地占用稅擬全面征收，“之前部分地區對光伏土地使用稅免征或不明確征收的，現在各省正單獨下文擬定征收”。筆者調研了解到，在青海、新疆、河南以及山東等省份，近期有多個項目收到了征稅通知。

“保守估計1GW光伏電站每年需繳納約1000萬元的土地使用稅，如果將所有的土地成本計算在內的話，1GW光伏基地的前期需一次性繳納的土地費用將高達2.2~2.5億元”，青海某投資商強調到，“伴隨地方財政的吃緊，預計越來越多的地方將啟動光伏土地使用稅的征收，甚至是從嚴征收。”

多省份擬征收光伏用地稅，用地成本飆升

日前，某央企投資商告訴筆者，青海的光伏項目正計劃征收光伏土地使用稅，省政府已經下發相關文件，擬定從明年4月1日起開征土地使用稅，之前是暫緩征收，現在要求0.6元/m?。

筆者查詢相關文件發現，今年6月，國家稅務總局青海省稅務局下發了《青海省人民政府關于明確城鎮土地使用稅有關事項的通知》，要求對青海省設立的太陽能發電等園區認定為工礦區，園區內的納稅人按規定繳納城鎮土地使用稅。城鎮土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據。納稅人實際占用的土地面積是指由各市、州自然資源管理部門組織測定的土地面積，測定的土地面積包括建設用地面積和按原地類管理的土地面積。

“盡管文件要求是實際占用面積，但估計會按照全面積征收，耕地稅也是按照8元/m?全面積征收。省能源局的領導為了發展新能源提出了土地稅暫緩征收、耕地按建筑面積征收的建議，但沒有通過”，該投資商無奈道。

該投資商算賬舉例道，“大基地100萬（直流側）的項目的土地成本包括征地費+養老保險（征地牧民）+耕地占用稅+土地使用稅（每年）+植被恢復費+臨時用地費+道路復墾費等等，合計下來2.2—2.5億，一次性繳納。”

另一位央企投資商也表示，“目前預估青海1GW的光伏電站土地使用稅約1000萬元/年，新疆也在擬定征收，但是具體征收額度未定，如果按照3元/m?最高額征收，1GW的光伏電站土地使用稅將達6000多萬元/年，這對光伏企業而言是不能承受之重。”

土地之所以演變成光伏投資最大的風險，是因為大多數地區并未發布明確政策，卻在項目建成后用一紙征稅通知將項目的投資收益測算模型徹底打亂，并且無論是普通地面電站還是曾被政府明確“免稅”的領跑者項目，無一能幸免。

在第三批領跑者項目中，各省市的申報文件明確了土地所屬為不征稅范圍，但河北海興、內蒙古烏海則在項目建成投運后均要求企業繳納土地使用稅。近日，有消息稱山東的領跑者項目也擬定征收土地使用稅，“稅務部門認為縣政府申報項目時出具的免稅文件無效”。

事實上，部分省份此前就一直在征收光伏土地使用稅，例如陜西、內蒙等地主要以“點征”為主，真正令投資商擔憂的是不合理的“面征”、征收標準的混亂甚至是一地多稅。

稅收標準不一，用地風險需警惕

光伏用地問題多年來一直是行業非技術成本高企的重要原因，盡管國家有關部門也下發了多個政策來減少光伏投資企業的土地成本及不合理收費，但一些地方政府在風電、光伏開發過程中仍存在土地稅費征收不合理的情況。

日前，有某國企投資商告訴筆者，其位于河南某地區一農光互補項目被稅務部門凍結了繳稅銀行賬戶并導致其他稅費也無法繳納產生了滯納金。

該投資商表示，其光伏項目在2018年依法申報了土地使用稅繳納額度，核定面積按照組件陰影面積+升壓站、辦公樓、固定樁基、箱逆變基礎合計約10萬m?進行申報，稅額約43萬元左右。

但稅務機關認為，項目形成了實際占用，與如何使用土地及土地性質無直接關系，不屬于《城鎮土地使用稅暫行條例》的免繳土地使用稅情形，故需全額繳納173.8萬m?的城鎮土地使用稅。

“如果這個項目按照全面積征收土地使用稅，每年需繳納的稅額將高達1000多萬元，整個項目將面臨嚴重虧損”，該投資商擔憂道。

事實上，關于光伏項目土地使用稅征收面積的核定，各省規則均有一定差異性。陽光時代律師事務所壽方亮指出，“復合型光伏項目是否屬于城鎮土地使用稅免征范圍在法律上并沒有給出明確答案，不同地區的稅務機關給出的答案也不同。目前，僅有個別地方給出了較為清晰的答案，例如內蒙財政廳就明確了農光互補項目適用免征稅情形。而具體到征稅面積，爭議也非常大，對于光伏板陣列區‘實際占用的土地面積’的認定標準包括租賃面積、光伏面板投影面積、支架基座面積等，稅務機關的自由裁量權較大。”

針對此類現象，國家能源局在今年4月發布的《<關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案>案例解讀》中明確指出，各省市土地使用稅征收標準不明確，一地多稅的現象頻發，地方自由裁量權大，很多項目在并網或運行若干年后，還存在地方稅局等事后加收土地稅的情況。

此外，征收標準差異大，不同區域同類項目繳稅額差距很大，10MW的光伏項目每年繳納的稅費7.8~204萬元不等，顯著增加了風、光企業的稅費負擔。以2021年西南某地光伏項目為例，200MW的光伏電站僅土地稅費便超過1.5億元，項目投資成本增加了20%以上。

國家能源局表示，下一步將要求各地按照“就低不就高”的原則，明確城鎮土地使用稅和耕地占用稅征收范圍和標準。

光伏項目由于占地面積廣，土地問題歷來便是行業關注的核心風險點之一，地方政府通過提供稅收緩解財政壓力可以理解，但與此同時，一方面，相關部門應出具明確的征稅范圍，將新能源投資風險前置，而不是在項目投運之后“關門打狗”；另一方面，各地應合理核定征收額度和標準，不合理的稅費會顯著增加企業開發光伏項目的稅費負擔，與雙碳目標背道而馳。